Wie kommen wir Raus aus der Sackgasse?

Der Bundesrat empfiehlt die Rasa-Initiative zur Ablehnung und unterbreitet zwei Varianten für einen direkten Gegenentwurf. Das entsprechende Vernehmlassungsverfahren dauerte vom 1. Februar bis zum 1. März 2017. Ein nächster Schritt zur Lösung des gordischen Knotens in der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI)?

Die Rasa-Initiative „Raus aus der Sackgasse! Verzicht auf die Wiedereinführung von Zuwanderungskontingenten“ fordert die restlose Aufhebung, der durch die Abstimmung über die Masseinwanderungsinitiative (MEI) eingeführten Artikel 121 a und 197 Ziffer 11 BV. Mit diesen wurde der Bundesrat und das Parlament dazu verpflichtet, innerhalb von drei Jahren ein neues Zulassungssystem einzuführen, welches es der Schweiz ermöglicht, die Zuwanderung zu steuern. Kernpunkte der Artikel 121 a und 197 Ziffer 11 BV sind:

  • Die Steuerung der Zuwanderung mittels Höchstzahlen und Kontingenten
  • Die Ausrichtung der jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen und den Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer
  • Die Neuverhandlung und Anpassung von völkerrechtliche Verträgen, die Artikel 121a BV widersprechen

Aus der am 9. Februar 2014 angenommenen MEI ergaben sich damit zwei Aufträge: erstens die Anpassung des Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG) und zweitens Verhandlungen zur Anpassung von völkerrechtlichen Verträgen, die diesen Bestimmungen nicht entsprechen.

  1. Anpassung des Ausländergesetzes – Parlament verabschiedet Ausführungsgesetz im Dezember 2016

Im Frühling 2016 hat der Bundesrat die Botschaft zur Umsetzung von Artikel 121a BV verabschiedet. Für den Fall, dass mit der EU nicht rechtzeitig eine Einigung über eine Anpassung des FZA erzielt werden kann, sah der Gesetzesentwurf eine einseitige Schutzklausel durch Höchstzahlen und Kontingente für Personen aus den EU-/EFTA-Mitgliedstaaten vor.

Damit wäre zwar die Verfassungsbestimmung umgesetzt worden, jedoch hätten die entsprechenden Massnahmen den Zulassungsbedingungen des FZA und des EFTA-Übereinkommens widersprochen. Rechtsunsicherheit wäre wahrscheinliche die Folge gewesen.

Nach etlichen Sitzungen hat die Bundesversammlung am 16. Dezember 2016 eine Änderung des AuG zur Umsetzung von Artikel 121a BV verabschiedet. Als Meilenstein bezeichnet, enthält das Ausführungsgesetz weder Höchstzahlen noch Kontingente bei der Zulassung von EU/EFTA Staatsbürgern, womit es dem Entwurf des Bundesrates und der strengen Umsetzung der MEI wiederspricht.

Die von den Räten beschlossene Regelung umfasst indes Massnahmen für stellensuchende Personen. Die entsprechenden Eckpunkte lassen sich wie folgt zusammenfassen:

  • Der Bundesrat legt Massnahmen zur Ausschöpfung des inländischen Arbeits- marktpotentials fest. Er hört vorgängig die Kantone und die Sozialpartner an.
  • In Berufsgruppen, Tätigkeitsbereichen oder Wirtschaftsregionen mit einer überdurchschnittlichen Arbeitslosigkeit sind offene Stellen durch den Arbeitgeber dem regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) zu melden. Das RAV stellt den Arbeitgebern innert kurzer Frist passende Dossiers von angemeldeten Stellensuchenden zu. Geeignete Kandidatinnen und Kandidaten müssen zu einem Bewerbungsgespräch oder einer Eignungsabklärung eingeladen und die entsprechenden Resultate dem RAV gemeldet werden. Nichteinhaltung dieser Massnahmen können mit einem Bussgeld von bis zu CHF 40’000 belegt werden.
  • Der Bundesrat kann weitere Ausnahmen von der Stellenmeldepflicht festlegen, zum Beispiel um der besonderen Situation von Familienunternehmen Rechnung zu tragen oder bezüglich Personen, welche bereits früher bei dem selben Arbeitgeber tätig waren.

Diese Regelung kann so umgesetzt werden, dass sie mit dem FZA und dem EFTA-Übereinkommen vereinbar ist und stellt damit die Rechtssicherheit im Verhältnis zur EU und zu den EFTA-Mitgliedstaaten wieder her.

Am 7. April 2017 läuft die Frist für ein Referendum ab.

  1. Anpassung der Freizügigkeitsabkommen

Am 2. Februar 2015 verständigten sich der EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und die damalige Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga auf Konsultationen um abzuwägen, ob es einen für beide Seiten gangbaren Weg gibt, den Verfassungsauftrag von Artikel 121a BV bei gleichzeitiger Wahrung des bilateralen Wegs umzusetzen. Es bestand Einigkeit darüber, dass eine einvernehmliche Lösung angestrebt werden soll.

Vom Februar 2015 bis September 2016 fanden zwischen der EU und der Schweiz 15 Konsultationsrunden statt. Nach der Abstimmung in Grossbritannien über den Austritt aus der EU (Brexit) hat sich herausgestellt, dass eine erfolgreiche Verhandlung mit der EU über eine Anpassung des FZA auf absehbare Zeit kaum möglich ist.

Lösung durch die Rasa-Initiative oder einen direkten Gegenentwurf?

Die Rasa-Initiative fordert die Aufhebung, der durch die Abstimmung über die Masseinwanderungsinitiative (MEI) eingeführten Artikel 121 a und 197 Ziffer 11 BV. Sie zielt insbesondere auf den Erhalt der bilateralen Verträge mit der Europäischen Union (EU) ab. Neben wirtschaftlichen Gründen sprechen auch der Erhalt des Forschungsstandorts Schweiz, die Sicherung der Gesundheitsversorgung sowie kulturelle Gründe für den Beibehalt der bilateralen Beziehungen mit der EU.

Der Bundesrat hat das Anliegen, das FZA und die Bilateralen Verträge mit der EU zu erhalten. Diese seien für die Schweiz von grosser wirtschaftlicher Bedeutung und das Volk habe wiederholt den bilateralen Weg an der Urne bestätigt.

Bei einer Kündigung des FZA treten durch die sogenannte „Guillotine-Klausel“ (Art. 25 Abs. 4 FZA) sechs Monate nach Notifikation alle von dieser Klausel betroffenen Abkommen der Bilateralen I ausser Kraft. So werden mit dem FZA auch die Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, den Abbau technischer Handelshemmnisse, den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen sowie den Land- und Luftverkehr hinfällig. Auch andere Abkommen mit der EU könnten in Frage gestellt werden. Die Konsequenzen aus einem Wegfall der Bilateralen I sowie eventuell weiteren Abkommen müssen gemäss dem Bundesrat als gravierend erachtet werden.

Auch der Bundesrat ist somit der Meinung, dass die Schweiz weiterhin gute und stabile Beziehungen mit der EU braucht und deshalb die bilateralen Verträge erhalten bleiben sollen.

Die Rasa-Initiative empfiehlt er allerdings zur Ablehnung, weil er den Auftrag zur Steuerung der Zuwanderung nicht in Frage stellen will. Insbesondere setzt sich der Bundesrat weiterhin für eine bessere Ausschöpfung und Förderung des inländischen Arbeitskräftepotentiales ein.

Die von der Bundesversammlung am 16. Dezember 2016 beschlossene Änderung des AuG zur Umsetzung von Artikel 121a BV ist mit dem FZA und dem EFTA-Übereinkommen vereinbar, sie setzt jedoch Artikel 121a BV nicht vollständig um. Dieser Entscheid des Parlaments, bei der Steuerung der Zuwanderung von Personen aus den EU/EFTA-Mitgliedstaaten die bilateralen Verträge zu berücksichtigen, soll nach Auffassung des Bundesrats mit einem Gegenentwurf zur Initiative in der Verfassung abgebildet werden.

Der Bundesrat unterbreitet daher zwei Varianten für einen direkten Gegenentwurf zur Initiative. Er will damit eine breite Diskussion ermöglichen.

Variante 1

In der ersten Variante des Gegenentwurfs soll Artikel 121a Absatz 4 BV durch eine Bestimmung ersetzt werden, wonach bei der Steuerung der Zuwanderung völkerrechtliche Verträge berücksichtigt werden sollen, die von grosser Tragweite für die Stellung der Schweiz in Europa sind, wie beispielsweise die Freizügigkeitsabkommen mit der EU und der EFTA. Die Übergangsbestimmung zu Artikel 121a BV (Art. 197 Ziff. 11 BV) soll zudem aufgehoben werden, da eine Anpassung des FZA nicht mehr notwendig ist.

Mit dieser Variante kann Artikel 121 a BV FZA-konform umgesetzt werden und trägt dabei der Tatsache Rechnung, dass die Stimmbevölkerung den bilateralen Weg mehrmals an der Urne bestätigt hat.

Variante 2

Die zweite Variante sieht ebenfalls vor, die Übergangsbestimmung zu Artikel 121a BV aufzuheben. Der Artikel 121a BV soll hingegen nicht geändert werden. Mit der Aufhebung lediglich der Übergangsbestimmungen soll die Aufforderung an den Gesetzgeber bestehen bleiben, weitere Schritte zur Umsetzung von Artikel 121a BV vorzunehmen, wenn sich die Ausgangslage bezüglich des FZA in der Zukunft ändern sollte.

Diese weiteren Schritte setzen aber eine entsprechende Möglichkeit zur Anpassung des FZA voraus. Es ist unter Berücksichtigung des bisherigen Verlaufs der Konsultationen mit der EU eher unwahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit formelle Verhandlungen mit der EU stattfinden und eine Einigkeit gefunden werden kann. Ohne Anpassung des FZA bleibt der Konflikt zwischen Verfassung, Umsetzung und FZA bestehen. Zudem dürfen bei dieser Variante keine neuen völkerrechtlichen Abkommen abgeschlossen werden, die Art 121a BV wiedersprechen. Fraglich wäre dann, ob bei einer allfälligen Erweiterung der EU das Erweiterungsprotokoll mit den Vorgaben von Art 121a BV vereinbar ist. Der Erhalt der bilateralen Verträge wird nicht unbedingt gesichert sein.

Ausblick

  • Werden sowohl die Rasa-Initiative als auch ein direkter Gegenentwurf vom Volk und Ständen abgelehnt, besteht nach wie vor kein expliziter Auftrag zur Kündigung des FZA. Diese Frage müsste in einer weiteren Initiative zur Abstimmung kommen, die explizit die Kündigung des Abkommens vorsieht. Die Ablehnung des direkten Gegenentwurfs würde aber dazu führen, dass auf die Anpassung der BV verzichtet wird und damit der Zuwanderungsartikel mit dem vom Parlament beschlossenen Ausführungsgesetz nur unvollständig umgesetzt bliebe.
  • Die Referendumsfrist bezüglich des vom Parlament verabschiedeten Ausführungsgesetzes läuft bis am 7. April 2017.
  • Das Vernehmlassungsverfahren zum direkten Gegenentwurf dauerte vom 1. Februar bis zum 1. März 2017. Der Bundesrat wird die Botschaft zu dieser Initiative bis am 27. April 2017 verabschieden (Frist nach Art. 97 Abs. 2 ParlG). Sofern ein direkter Gegenentwurf zur Rasa-Initiative angenommen würde, wird das vom Parlament beschlossene Ausführungsgesetz in der Bundesverfassung verankert.
  • Wird dagegen die Rasa-Initiative von Volk und Ständen angenommen und damit Artikel 121 a und 197 Ziffer 11 BV aufgehoben, wäre die Differenz zwischen der BV und dem FZA vollkommen beseitigt. Gleichzeitig würde der Auftrag zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und die mit der Umsetzung dieser Artikel verbundenen Kosten wegfallen.
  • Die SVP, die bekanntermassen der aktuellen Umsetzungspolitik in puncto MEI widerspricht, hat bereits mitgeteilt, dass eine Initiative zur Abschaffung der Bilateralen Verträge lanciert werden könnte, sollte die Einwanderung weiter zunehmen. Die Fortsetzung des Kapitels „die Spieltheoretiker“ wird wohl in absehbarer Zeit folgen.

 

Links zum ganzen Artikel:

Bundesrat eröffnet Vernehmlassung für direkten Gegenentwurf zur Rasa-Initiative

Erläuternder Bericht zum direkten Gegenentwurf